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把握人大“主導”立法的度

田成有

 

  十八屆四中全會提出,“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。2015年新修訂的《立法法》將 “人大主導立法”作為新時期國家立法工作的基本要求,強調要加強人大對立法工作的主導作用。 

  如何“主導”?有幾個度要把握好。 

  一、為什么要主導? 

  (一)體現人民民主的立法原理。  

  立法權是以人民名義行使的最重要的國家權力。如孟德斯鳩所說“民主政治有一條基本規律,即只有人民可以制定法律”。盧梭這樣說“立法是對人民意志的記錄;是人民自己為自己作出的規定。”馬克思對立法也有著精辟理解,他說“應當使法律成為人民意志的自覺表現”、“它應當同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立”。 

  現代民主社會,人民是最高主權者,人民意志很大程度上只能由人民選舉產生的代議機關來代表和表達。人民行使國家權力,很大程度上是通過議會行使立法權以實現人民意志。這說明,一切立法權的行使,應以人民或人民的代表為主體,應由人民選出的代表所組成的代議機關來主導,應堅持人民主體原則、以人民為中心、以人民代議機關為主導。 

  在我國法治實踐當中,人民才是依法治國的主體和力量源泉。這種人民的主體地位和力量,主要要通過人大對立法過程的主導來實現。從54憲法到82憲法,人大主導立法一直是我國立法體制的核心原則。憲法明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。 

  (二)獲得正當性與公正性的基礎。 

  民主國家的立法,無論在實質上或名義上,都要依靠人民代議機關,這是立法獲得正當性、公正性、合法性的基礎和保證。議會立法對于行政立法、司法解釋具有統領、制約與監督的作用,它構成了整個國家立法的正當性基礎,行政權和司法權源于立法權,且從屬于立法權。只有通過了人民代議機關主導的立法程序,立法才能最大限度反映人民意志,人民才有義務遵守法律。只有人民代議機關主導立法,才能實現民眾對于立法過程真正意義上的民主參與,也才能體現出法律產品的正當性與公正性品質,獲得民眾的認同與擁護。 

     

  二、現實的狀況。 

  觀察40多年來中國立法現實狀況,人大立法權、尤其是大會立法權長期弱化、虛化,出現了立法權高度行政化、政府部門強勢主導的問題。 

  在立法權的強勢方面。人大立法對于政府嚴重依賴,全國人大及其常委會制定將近50%-80%的法律是由國務院相關職能部門“歸口起草”,立法的內在推動力,基本上是由政府及其相關部門推動。這種依賴還表現在,全國人大及其常委會對國務院進行了極其廣泛的立法授權,許多重要的國家立法權已經遭遇分割或流失。 

  實踐中,《立法法》和《地方組織法》對哪些事項應當由權力機關以法律、法規的形式加以調整,哪些事項應當由政府以規章、辦法的形式加以規范,界限不清,導致出現了某種程度的“錯位”與“倒置”,政府不僅負責起草地方政府規章,而且還掌握著地方性法規的主要起草權。立什么法?什么時候立法?立法的原動力與立法需求主要來自政府部門的認識與動議,而非來自社會公眾的訴求與表達。很多省級人大從成立之日起就沒有直接起草過一件地方性法規草案,為此,有人形容我國的立法格局是政府相關部門“買菜做飯”、政府法制辦“端菜上桌”、人大“坐等上菜”和“被動吃飯”,法律成了有關部門根據自己部門意志與利益偏好而出臺的政績沖動。毋庸諱言,這種政府主導立法的工作模式導致了民眾對法律的陌生與隔離,造成了法律作為一種公共產品,事實上是與社會不斷的疏遠和脫節。  

  還有的狀況就是,全國人大及其常委會制定的一些宏觀性、原則性的“粗放式”法律,因為過于原則、抽象,宣傳性和號召性強,必須轉過來,通過政府部門的立法加以精細化、具體化,之后,才能進入到實際操作層面,如果沒有政府部門制定的相應配套的實施細則、實施條例或是其他一些實施辦法和意見,這樣的法律,也很可能被“束之高閣”,而成為稻草人、睡美人。 

  在司法解釋的擴張方面。鑒于全國人大及其常委會立法的滯后性、靈活性、可操性的不足,國家法律不得不借助“兩高”的司法解釋了加以彌補,以適應不斷發展的社會情況,適用錯綜復雜的案件審理。但大量的司法解釋出臺,“兩高”的“搶灘”、“強攻”,司法權獲得了參與立法過程以及創設實質性規則的機會,對人大立法權進行了某種程度的侵蝕,立法權出現了某種程度上的“準司法化”趨向,某種意義上,司法解釋已經成為相關法律實施的不可或缺的“左膀右臂”,司法解釋被視為除法律、法規和規章之外的另一種“法源”形式。 

  三、根源何在? 

  (一)部門立法存在優勢。  

  在改革開放之初,由于經濟發展與社會治理的需要,中國急需在短期內盡快完成國家現代化的治理轉型,需要強有力的政府凝聚各種力量,需要政府更大程度的干預與規制,需要政府運用立法手段來創制適合經濟與社會快速發展的規則。由此,政府部門主導的 “追趕型立法”、“數量型立法”成為一種基本樣式或選擇。 

  現實情況是,相較于人大立法而言,政府部門在行使立法權方面,有著得天獨厚的優勢,作為專門承擔社會管理職能的機關,行政首長負責、權力集中、高效行動、善于應變,具有明顯的專業和信息優勢,加之,對立法涉及的相關問題,掌握著一般民眾所不可能獲得的信息資源和權威性材料,比較熟悉了解,能夠隨時發現和解決,而人大及其常委會由于受到會期和規模限制,很難適應瞬息萬變的經濟社會發展變化,轉型期的行政管理和社會發展充滿了各種變數和不確定性,無法作出準確地預計,也沒有足夠的時間和能力去論證立法計劃,操刀起草具體法案和充分審議法律草案,難以根據新情況作出靈活規定。 

  (二)人大自身建設存在短板。 

  人大主導立法,有很多受制約因素。我國各級人大代表極為強調其代表性、榮譽性,被賦予了“大眾化”和“非專業”的角色,對立法的專業性和科學性要求不高,加之,都是兼職,沒有充裕的立法時間和較強的議政能力,很難就立法事項進行縝密論證和充分審議,很難承擔字斟句酌的法案起草、論證工作。 

  四、如何把握“主導”? 

  “主導”意味著主導者在立法中組織、協調、引導、推動參與立法活動的各方,努力實現立法的意圖,達到某種立法目的。 

  實踐中,人大主導立法,主要在以下方面。綜合性、全局性、基礎性的重要法律草案,需要人大主導;某些重大改革事項,主導需要人大主導形成共識,守住底線,避免產生嚴重裂痕和分歧;部門爭利益、爭權、諉責、邊界不清、難以配合協調的傾向或現象,需要人大主導;為提高立法效率、節約立法資源,需要人大主導;為防止部門利益和地方保護主義,需要人大主導。 

  人大能不能主導立法,主導立法的質量如何,從根本上說,主要取決于審議和表決的質量,人大主導立法的關鍵,要放在審議和表決兩個環節上。 

  五、主導立法的度? 

  (一)必須積極主導。 

  如今,我國法律體系已經基本建成。在經過近40年的快速發展之后,社會各界對部門主導立法之弊有深刻認識與反思,民眾對立法程序的公正性及立法的正當性、合法性有了更高的期待與要求,希望人大關注立法質量,有所作為。 

  還重要的原因是,人民群眾對立法的期待已經不是有沒有的問題,而是好不好,管用不管用的問題。為了推動改革健康發展,也需要人大主導立法。法律、法規實效差、社會評價不高,重要原因之一就是人大作為立法主體還沒有真正發揮起主導作用。如今,很多領域和事項,基本上都有了相關立法,剩下的大多是“牽一發而動全身”的高難度立法,淺層次、容易改的領域基本都已經改了,剩下的大多是難啃的硬骨頭和難涉足的險灘,再靠部門領導 “拍腦袋”、“一言堂”作出立法決策,已經很難適應中國社會深化改革的需求,在各種利益矛盾錯綜復雜的條件之下,迫切需要通過人大對一些全局性、基礎性的立法主導,來完善國家與社會治理的“頂層設計”。故此,人大主導立法,既是自身的職責使命,也是凝聚法治共識、化解法治信任危機的必然要求。 

  (二)需要理性主導。 

  在現行體制之下,實現人大立法主導,需要一個長期的過程。主導立法,關鍵在于提高人大立法工作人員的素質與能力,從人大立法工作的現狀來看,普遍存在著繁重的立法任務與立法機關的人數規模、立法能力不相適應、不相匹配的問題。人手不夠、經驗不足、專業不強,捉襟見肘,將不堪重負。 

  除了提升人大自身立法能力之外,還取決于人大立法與整個外部關系和制度環境的配套程度。主導立法并不是人大在立法過程中“唱獨角戲”,立法要受到黨委、政府、政協等多個主體的直接或間接影響,要放在與黨的領導、政府配合與政協參與的諸多關系中加以理解與把握,如果體制、機制不完善,如果法治思維、法治方式不養成,即使人大再有立法的積極性、主動性,立法能力再強大,也未必能實現主導。 

  如果單純強調人大主導立法,還可能在認識上形成偏差,這里面有一個重要的理論預設或陷阱,即將人大視為民意的獨占機關和壟斷機關,認為只有人大,才是民意機關,才能代表人民意志,所以,它應當主導。然而,依照我國憲法的規定,人大只是基于制度設計的考慮,讓它在立法中代表民意行使審議和表決的職權,并不等于人大就是民意的唯一代表機關,人民政府、人民法院、人民檢察院這些重要的立法參與主體,在不同的側面也代表了人民的意志,它們也是代表民意的。 

  當下,對人大主導立法,不能太過理想化和浪漫化,不能想當然認為如果人大主導立法,立法的質量就會自動提高,部門主導立法的弊病就會自動破除。事實上,我們還要看到,自二戰以來,西方社會不管是在大陸法系還是普通法系國家,立法的專業性、技術性要求日益增強,議會立法權普遍受到挑戰,行政機關委托立法成為彌補各國代議機關立法不足的重要方面,不同程度上出現了議會立法權衰弱、行政機關立法權擴張的趨勢。 

  因此,我們對人大主導立法的追求,不能過于理想化,在人大還不具備適度的立法規模和立法能力的條件之下,不能操之過急,人大不是唯一的立法主體,還要善于發揮行政部門立法的專業與信息優勢,在加強對政府部門立法的宏觀指引、審議監督的基礎上,實現立法機關與行政部門各有所長、并存共生、相得益彰的良性發展。 

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