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“以問題導向”引領地方立法

田成有

 

  問題導向是新時代的最強音,也是開展立法工作的方法論。 

  各地政治、經濟、文化、教育、風俗、民情不同,問題不同,顯然對立法的需求也不同。以問題為導向,是開展地方立法工作的首要前提,也是檢驗地方立法是否有特色,法規是否有質量的重要基礎。不能為立法而立法,更不能讓所立之法淪為花瓶、擺設。必須充分考量本地區的經濟發展水平、歷史傳統、地理資源、法治環境、人文背景、民俗風情等實際狀況,通過立法真實回應本地區的實際需求。 

  需要解決什么問題,就立什么法,這樣的立法才有特色。忽略了實際問題需求,把不急迫的法立了出來,既是浪費立法資源,也是不可能立出有特色的法。立法要有特色,必須增強問題意識,堅持問題導向,把本地區的實情分析清楚,把立法要解決的問題找準,尤其要注意選擇那些本地區確有必要、急需規范的事項,找準立法所要規范的目的和所能解決的問題。 

  哪個地方問題最突出,最需要地方性法規加以調整和規范,就把著力點放在哪,檢驗地方立法的好壞,要看立法是否立足于本地區的實際需要, 是否反映本地區的實際情況, 是否能解決本地區的實際問題。地方立法越契合地方實際, 越能解決地方問題,其特色也就越鮮明。為此,評價地方立法的特色標準,就是看是否找準了問題,是否把重點問題、難點問題、突出問題、具體問題作為立法的切入點、著力點,是否針對人民群眾最關切、矛盾焦點最集中的現實問題立法。 

  堅持問題導向,務必弘揚求真務實精神。矛盾和問題,如果一味地捂著掖著,就無法得到有效解決。主動揭擺問題,擼起袖子解決問題,矛盾和問題相反會成為推動發展的原動力。如果只是照搬照抄上位法,群眾訴求得不到體現,程序再合法也是沒有多大價值的。閉門造車、關門立法行不通,不解決問題的“法”不是群眾所期待的。問題找準了,立法的針對性增強了,人民群眾滿意了,這樣的法才是良法。 

  立法資源是可貴的,不得濫用。應當針對問題立法,針對本行政區域經濟和社會發展中的重點、難點、熱點問題進行立法。為此,在法規項目的選擇上,應當強調對策性,把重點側重放在對上位法的基準性、原則性、方向性規定進行充實、擴展、延伸、細化上;在立法內容的設計上,應當體現“具體性”,進一步明確相關部門的權力邊界、工作職責,有效維護公民的合法權利;在制度設計的把握上,應當強調操作性,充分考慮法規執行問題, 促進規范的有效執行, 保證立法意圖的有效實現,避免中看不中用的觀賞性立法。 

  如果沒有問題,如果不直面問題,解決問題,立法何用。特色是外在表現,管用是根本之實。地方立法的意義就是對過于原則的規定進行細化,是緊密結合當地重大發展戰略和重大決策實施,有效解決當地經濟社會發展的特殊矛盾和特定問題,制定出具有鮮明個性和地方特色、能夠解決實際問題的法規。 

  地方立法的主要功能在于實施性、地方性和先行性,應著力細化和補充國家相關上位法,缺什么補什么,需要什么就立什么。圍繞法律實施中存在的問題來加以破解、完善。 

  目前,被賦予地方立法權的城市,普遍有立法的熱情和沖動。但也存在著泛化的立法傾向,感覺立項、經驗立項、長官意志立項、積極性立項、工作關系立項,甚至僅憑重要性、必要性立項的現象比較普遍,造成很多地方性法規或者有名無實,片面追求立法體例的完整性,法條充斥著原則性、宏觀性、綱要性、提倡性、號召性、宣示性、指引性的內容。急功近利的立法沖動和風險規避的擔憂在“碾壓”著地方立法的地方性和原創性。 

  由于條件和基礎的限制,很多情況下,一些地方立法的工作路數,基本上是通過學習和模仿其他地方的立法來試圖彌補或縮短與與其他發達地區在立法方面的差距,急于立法的迫切愿望與立法經驗能力的實際匱乏,在短期內不會有太大的消減,于是,存在著大量的重復、抄襲現象。不是說重復不好,而是太多的重復,只會沖淡了各地的特殊問題,只會回避了要解決的真實問題。當下,要特別警惕地方立法可能陷入的“怪圈”,就是需求量較大,低水平的重復和抄襲越多,可操作、有特色的地方立法越少。應當力求不跟風、不攀比、不喊口號,突出以問題為導向的路子上。 

  過度的模仿和抄襲,只會將立法者的視野聚焦在文本上而非現實中,關注在語言上而非問題中,只會回避了本應回應解決的真問題。這不僅導致法律條文的過度臃腫,法律體系的過度龐雜膨脹,更直接影響到立法的意義和價值。重復和抄襲這種工作方式一旦成為習慣,很容易不假思索地因因相襲,導致地方特色的特色在退色,創新性的開創意識在遞減,期望今后有所重新和突破就成難事。 

  顯然,地方立法要立得住、行得通、好執行、真管用,就要從客觀實際出發,量力而行,聚焦重點,走“小而精”“少而行”的路子。要堅守“不抵觸、有特色、可操作”的基本原則,針對各地經濟發展和社會建設中出現的新情況、新問題進行立法,把有限的立法資源用在創制性立法、自主性立法上,先行先試,為國家立法積極探索積累經驗,以此充分發揮地方立法根本性、全局性、長期性制度保障作用。

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