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“帶著問題”進行“精細化”立法

田成有

 

  問題導向是新時代的最強音,也是開展立法工作的方法論。 

  問題不同,對立法的需求當然也不同。以問題為導向,是開展立法工作的首要前提,也是檢驗立法工作是否有特色,法規是否有質量的重要基礎。不能為立法而立法,更不能讓所立之法淪為花瓶、擺設。必須從問題入手,需要解決什么問題,就立什么法,必須針對問題立法,針對重點、難點、熱點問題進行“精細化”立法。 

  什么問題最突出,最需要法律加以調整和規范,就應該把著力點放在哪。立法工作,必須增強問題意識,堅持問題導向,忽略了問題需求,既是浪費立法資源,也不可能立出高質量、有操作性的法。評價立法質量高低的一個重要標準,要看是否找準了問題,是否把重點問題、難點問題、突出問題、具體問題作為切入點、著力點,是否針對人民群眾最關切、矛盾焦點最集中的現實問題進行立法。 

  以問題為導向,務必弘揚求真務實的精神。矛盾和問題,如果一味地捂著掖著,就無法得到有效解決。主動揭擺問題,想法解決問題,矛盾和問題就會成為推動發展的原動力。如果只是照搬照抄,空喊口號,無論語言多么漂亮,程序多么合法,也是沒有多大價值的。不解決問題的“法”不是群眾所期待的,問題找準了,立法的針對性增強了,人民群眾也就滿意了,這樣的法才出是良法。 

  立法資源是可貴的,不得濫用。目前,被賦予地方立法權的城市,普遍有立法的熱情和沖動,但也存在著泛化的立法傾向,感覺立項、經驗立項、長官意志立項、積極性立項、工作關系立項,甚至僅憑重要性、必要性立項的現象比較普遍,造成很多立法工作有名無實,只有數量,而無質量,只片面追求立法體例的完整性,充斥著原則性、宏觀性、綱要性、提倡性、號召性、宣示性、指引性的內容。這是很要不得的,也是需要改變的。 

  改革開放之初,無法可依的問題相對突出,法制建設的任務緊迫而繁重。為填補法律的空白,當時實行的是急用先立、有比無好、全面比具體好的工作理念,指導思路是“有比沒有好,快搞比慢搞好”,強調的是“宜粗不宜細”。 

  中國特色社會主義法律體系建立后,好比我們只蓋起了大樓,現在是到了精細化裝飾的時候。如果說以往的立法,比較粗略,注重的是立法的整體性與體系建設,缺乏具體性、針對性、可操作性的精細化規范,立法體例大而全但質量不高,條款全面但空洞,缺乏執行性和實施性,那么,隨著中國特色社會主義法律體系的逐步形成和立法經驗的不斷積累,今后立法的重點和方向更多的是要解決好用不好用,管用不管用的問題上。按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“推進立法精細化”的要求,今后立法的重心應放在細化和可操作上,從粗放型轉變為精細化,使法律的規定細致、嚴密,為人們的行為提供更明確的指引和規范。 

  所謂精細化,就是改變以往粗放性立法的做法,更加追求體例精簡、內容細實、質量至上的模式。之所以需要精細化立法,是為了確保執法行為變得具體而明確,保證法規的有效執行,防止自由裁量權的濫用,更好地保障了公民權利。這樣做,是為了更好地樹立法律的權威,提高整個國家的法治質量。特別是地方性立法更要注重精細化。地方立法的意義就是對過于原則的規定進行細化,圍繞法律實施中存在的問題來加以破解、完善,地方立法的主要功能在于實施性、地方性和先行性,應著力細化和補充國家相關上位法,缺什么補什么,需要什么就立什么。 

  由于條件和基礎的限制,很多情況下,一些地方立法的工作路數,基本上是通過學習和模仿其他地方立法來進行的,由于立法經驗和立法能力的嚴重匱乏,造成了低水平的重復和抄襲多,可操作、有特色的地方立法少。過度的模仿和抄襲,將立法者的視野聚焦在文本上而非現實中,關注在語言上而非問題中,回避了本應回應解決的真問題,直接影響到立法的意義和價值,導致地方特色的特色在退色,創新性的開創意識在遞減。 

  所以,今后的立法工作一定要從客觀實際出發,從問題入手,不跟風、不攀比、不喊口號,針對新情況、新問題進行立法,立出立得住、行得通、好執行、真管用的良法。那么,如何精細呢? 

  一、精細化的體例安排。地方立法中,普遍存在著追求法規體系和結構完整的傾向,喜歡搞“大而全”,不管實際需要如何,總想拼湊成“成套設備”,章、節、款、項俱全,從而把一些空話、大話、套話寫入法規,這樣法規條款淹沒在“大而全”的篇幅之中,喪失了地方立法的優勢和特色,影響法規的可操作性。為此,要精簡體例,改變以往的系統性、體系化立法,以問題引導立法,通過立法解決問題。立法時,不拘泥于體系,不過于注重形式,而是“有幾條立幾條”,成熟幾條定幾條。不片面追求體例完美,不貪大求全,不必“穿靴戴帽”,過于追求體系,更不要繁文縟節,照貓畫虎,而是給出重視法規中“關鍵條款”的作用,根據本地實際,突出本地特點或者民族特色,重在規范和調整好本地事務,集中力量進行整合、提煉、推敲,做到“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”。 

  二、精細化的內容選擇。完全復制其他法律規范的全文或部分章、節、條、款、項, 完全對上位進行技術上的“雜糅”、“轉發”或“微調”、“照搬”,都是欠缺特色、沒有精細的表現。地方立法在其調整范圍和調整的事項上應當是“小而精”,而不是“大而全”。應當本著“質量第一”、“寧缺毋濫”的原則,精細選題、精當表述、精準規范,在法規項目的選擇上,應當強調對策性,把重點放在對上位法的基準性、原則性、方向性規定進行充實、擴展、延伸、細化上;在立法內容的設計上,應當體現“具體性”,進一步明確相關部門的權力邊界、工作職責,有效維護公民的合法權利;在制度設計的把握上,強調操作性,充分考慮法規執行問題, 促進規范的有效執行, 保證立法意圖的有效實現,避免中看不中用的觀賞性立法。 

  “精細化”的立法還體現在減少“號召性”、“倡導性”規定, 直截了當、直奔主題,絕不做無用的規定,聚焦重點問題和關鍵條款,明確界定立法調整的對象和范圍,立符合實際的法,立有效管用的法,立人民群眾擁護的法。 

  “精細化”的立法,也還體現在充分發揮工匠精神,每個環節、每道程序、每個細節都精心打磨、反復拿捏,根據上位法進行細化和調整,不論是文字上還是技術規范上,都做到精確、精準,精雕細琢,堅持立法進度服從立法質量區分輕重緩急,嚴把立法質量。 

  精細化的程序設定。加強對審議環節的引導和服務,解決審什么、怎么審的問題。特別是對法規擬解決的主要問題、立法依據、主要制度、重大問題等內容,應進行精細解讀,針對法規草案的關鍵條款深入審議。 

  同時,要避免“閉門造法”,通過制度化、程序化安排,注重運用媒體拓展地方立法的社會輿論空間,通過立法座談會、聽證會、論證會、實地調研等方式,廣泛聽取人民群眾的意見,真正做到立法為民, 反映民情、匯集民智。 

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