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依法治國立法先行

田成有

 

  十八大以來,習近平同志深刻闡述了當代中國立法工作的一系列重大理論和實踐問題。十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的歷史地位,習近平的立法思想是中國特色社會主義新時代新思想的重要組成部分,為指導新時期開展立法工作提供了行動指南。 

  一、前提:立法先行 

  古語“沒有規矩,不成方圓”,習近平指出“小智治事,中智治人,大智立法。治理一個國家、一個社會,關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。”總書記對立法重要性的認識,上升到這樣的高度強調,在中國共產黨的歷史上是前所未有的。 

  依法治國的前提必須有法,沒有立法,依法治國就是無源之水、無本之木。從成文法數量和法律體系規模看, 我國已經是一個法律大國, 但還不是法治強國。法治是國家強盛的重要標志,國與國的競爭更是法治的競爭,復興夢就是強國夢。習近平多次引用“國無常強, 無常弱。奉法者強, 則國強;奉法者弱, 則國弱”  的古典法家經典, 用來教育黨和人民走奉法強國之路。告誡我們,“法律是治國之重器,良法是善治之前提。”要實現國家治理體系和治理能力現代化,實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好, 必須發揮法治的引領和規范作用。 

  啟示一,立法是法治建設的源頭,是全面推進依法治國的前提和基礎,立法還是一個國家非常重要的政治活動,是中國共產黨執政權的重要體現。古人云:“法令行則國治,法令弛則國亂。”“立治有體,施治有序”,立法是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作。需要立法人員具有很高的思想政治素質,具有遵循規律、發揚民主、加強協調、凝聚共識的能力。為有效治理國家、推動治國理政更加成熟、更加定型,必須發揮立法的重要作用。 

  啟示二,著眼于黨和國家工作大局,放在推進“四個全面”戰略布局或治國理政總的方略中去審視,立法處在非常重要的基礎性地位。通過立法,明確當前和今后一個時期的發展取向和基本要求,為未來奠基調、明方向。如此,黨的十八屆四中全會提出,“建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發揮立法的引領和推動作用”。  

  二、目標:治理能力現代化和全面依法治國 

  傳統的國家治理體系是建立在人治基礎上的,現代國家的治理體系必須以法治作為基礎。習近平指出:法律是治國之重器,法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。要在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化,要為國家長治久安、繁榮富強提供一整套更完備、更穩定、更管用、更先進的制度體系,推進和實現國家治理體系和治理能力現代化。 

  啟示:國家治理現代化的核心標志是科學化、民主化、法治化,治理能力的體現和標志就是依法,國家治理體系和治理能力現代化,必須靠科學執政、民主執政、依法執政。只有立好法,才能為實現國家治理體系和治理能力現代化提供有效、足夠的法律制度和堅實的法治保障。 

  三、性質:中國特色社會主義立法 

  憲法明確規定,“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”。維護社會主義制度,是大是大非問題,是根本方向問題。習總書記指出:全面推進依法治國,必須走對路。如果路走錯了,南轅北轍了,那再提什么要求和舉措也都沒有意義了。我國法治建設的成就,大大小小可以列舉出十幾條、幾十條, 但歸結起來就是開辟了中國特色社會主義法治道路這一條。“全黨要更加自覺地堅持黨的領導和我國社會主義制度,堅決反對一切削弱、歪曲、否定黨的領導和我國社會主義制度的言行。”“中國特色社會主義法治道路, 是社會主義法治建設成就和經驗的集中體現, 是建設社會主義法治國家的唯一正確道路。”“在堅持和拓展中國特色社會主義法治道路這個根本問題上,我們要樹立自信、保持定力。” 

  啟示:中國的法治道路,必須立足于我國處于社會主義初級階段的基本國情,立足于回答和解決中國問題。在立法中,要鮮明地高舉中國特色社會主義的旗幟,不能挖社會主義墻角。首先,維護我國的國體、政體,堅持走中國特色的民主政治發展道路,這是國之根基,不能搞西方資產階級的“多黨政治”“三權分立”;其次,通過立法保障一切權力屬于人民,使人民有權管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務;再次,維護我國的經濟、社會、文化等方面的基本制度。 

  四、宗旨:以人民為中心 

  社會主義社會,人民是國家和社會的主人,國家的一切權力屬于人民。習近平同志多次強調,“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發點和落腳點”,檢驗一切工作的成效,“最終都要看人民是否真正得到了實惠,人民生活是否真正得到了改善”“做好經濟社會發展工作,民生是‘指南針’”。“堅持人民主體地位,必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。” 

  “為誰立法”,是一個至關重要的問題,直接關系到立法的性質、方向和效果。以人民為中心,集中體現了當代中國立法的根本性質,回答了為誰立法、為誰服務、如何立法、如何服務的根本性問題。它帶來的啟示就是,立法工作得一切為了人民、依靠人民,立法的最終目的必須是造福人民、保護人民,要把人民的利益放在至高無上的地位,使每一項立法都能反映人民意愿、得到人民擁護;要把確認、維護和實現最廣大人民的根本利益放在重要位置,使法律“充分體現人民意志”,使人民群眾有“獲得感”。 

  五、任務:完善中國特色社會主義法治體系 

  改革開放近40年來,中國特色社會主義法律體系已經形成,國家各項事業和各項工作納入法制軌道。十八大后,立法工作面臨的任務升級,就是從靜態的法律體系形成------到動態的法治體系建設。 

  習近平把建設中國特色社會主義法治體系稱之為全面推進依法治國的“總抓手”,強調“依法治國各項工作都要圍繞全面推進總目標來部署、來展開”,必須把握好這個總攬全局、牽引各方的總抓手,加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內法規體系。 

  啟示:中國特色社會主義法治體系,首當其沖的就是形成完備的法律規范體系,所謂完備,就是制定的法律法規更加嚴密、系統,解決好因體系性不強,導致的法律法規在邏輯上、價值取向上相互“打架”的問題。習近平指出, 全面從嚴治黨,基礎在全面,關鍵在嚴,要害在治。把黨內法規體系建設提升到構建法治體系的高度,體現了對黨內法規建設的高度重視,體現了將黨內法規同國家法律相銜接和協調,共同發揮在治國理政中的互補性作用的力度,是黨法關系的新發展。 

  六、根本:黨領導立法 

  黨政軍民學,東西南北中,黨是最高政治領導力量,黨是領導一切的。習近平指出,“中國特色社會主義最本質的特征就是堅持中國共產黨的領導,中國的事情要辦好,首先中國共產黨的事情要辦好。中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優勢,堅持黨的領導,不是一句空的口號,要確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心”,“要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”。 

  在立法中堅持黨的領導,有兩點啟示,一加強黨對立法工作的領導,有利于保證立法正確的政治方向,有利于推動中央重大決策部署的貫徹落實,要將黨的領導始終貫穿立法工作全過程,領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,包括黨領導立法工作、研究決定立法工作中的重大問題,立法規劃和年度立法計劃,要報經黨委批準;所有政治方面的立法、經濟社會方面涉及重大體制和重大政策調整的立法,都要報黨中央或地方黨委討論決定。二政策是法律的靈魂,必須以黨的政策指導立法,將成熟的政策上升為法律。 

  七、重點:發揮人大導作用 

  習近平指出,我們在立法領域面臨著的突出問題之一,“就是立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出,有的立法實際上成為一種利益博弈,不是久拖不決,就是制定的法律法規不大管用,一些地方利用法規實行地方保護主義,對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙,損害國家法治統一”。總書記指出,要從黨和國家工作大局出發看待立法工作,不要囿于自己那些所謂利益,更不要因此對立法工作形成干擾,要想明白,國家和人民整體利益再小也是大,部門、行業等局部利益再大也是小。他強調,要優化立法職權配置,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。 

  啟示:立法工作是人大的主要工作、重點工作,必須牢牢把握主導權,發揮好主導作用,把握好關鍵環節:一在編制立法規劃和立法工作計劃時,圍繞黨和國家工作大局,著力通過立法推動落實黨中央的重大決策部署,加強重要領域立法,增強立法的針對性、及時性和系統性;二對涉及綜合性、全局性、基礎性等重要法律法規草案,由人大相關專門委員會、人大常委會法制工作委員會組織有關部門起草;三把握好審議環節,抓住每一部法律法規草案的關鍵條款深入進行審議,重點解決重大制度設計的難點問題。要敢于在矛盾的焦點上砍一刀,對審議中遇到的難點問題,主動與各方面共同研究解決。 

  八、途徑:科學立法、民主立法、依法立法 

  習近平指出:“不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國;越是強調法治,越是要提高立法質量。”提高立法質量的根本途徑是推進科學立法、民主立法,依法立法。 

  啟示一,依法立法。一依照法定的權限立法。使不同層次的法律規范權限邊界清晰,在各自有權調整的事項范圍內開展立法活動。二依照法定程序立法,從起草、審議到通過,遵循法定程序。三維護法制統一。立足國家的整體利益,防止和克服地方保護主義和部門保護主義,保持法律體系內部的和諧一致,下位法不得同上位法相抵觸,同一層次的法不得“前后左右”打架、沖突。 

  啟示二,科學立法。從“有法可依”到“科學立法”,標志著我國立法已經從“數量型”向“質量型”轉變。立法要遵循經濟規律、自然規律、社會發展規律和立法活動規律,使制定出來法律法規能夠反映和體現規律的要求。要從實際出發,堅持問題導向,科學合理設定權利與義務、權力與責任,推進立法精細化,確保立出來的法站得住、行得通、真管用。 

  啟示三,民主立法。就是堅持人民主體地位,貫徹群眾路線,充分發揚民主,使立法能夠更好地體現民情,匯聚民意,集中民智,做到“民有所呼,法有所應”。讓人民群眾成為立法的真實的主人,實現人民當家作主的權利。讓人民群眾參與立法,反映人民群眾的意愿和需要,避免少數人閉門造法,防止濫用立法權、個人獨斷。在民主立法的途徑和方式上,探索建立立法協商機制,探索建立重大利益調整論證咨詢機制,健全公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。 

  九、取向:體現社會主義核心價值觀 

  習近平多次強調“核心價值觀是一個民族賴以維系的精神紐帶,是一個國家共同的思想道德基礎。如果沒有共同的核心價值觀,一個民族、一個國家就會魂無定所、行無依歸”。“我們要在全社會大力弘揚和踐行社會主義核心價值觀,使之像空氣一樣無處不在、無時不有,成為全體人民的共同價值追求,成為我們生而為中國人的獨特精神支柱,成為百姓日用而不覺的行為準則。”“構建具有強大感召力的核心價值觀,關系社會和諧穩定,關系國家長治久安。” 

  啟示一,核心價值觀,承載著一個民族、一個國家的精神追求,體現著一個社會評判是非曲直的價值標準。法律的功能是定分止爭,當然要體現出評判是非曲直的價值取向。 

  啟示二,社會主義核心價值觀本質上是社會主義的,體現社會主義本質要求,繼承中華優秀傳統文化,同時吸收世界文明的有益成果,反映時代精神。在立法中要注意區分,富強、民主、文明、和諧是立法為國家治理努力追求的最高價值目標,自由、平等、公正、法治是立法為權利義務配置努力追求的社會價值取向,愛國、敬業、誠信、友善則是立法為公民精神培育努力追求的個人價值準則。 

  十、基礎:從問題入手,加強重點領域立法 

  習近平指出:“我們要完善立法規劃,突出立法重點,堅持立改廢并舉,提高立法科學化、民主化水平,提高法律的針對性、及時性、系統性。”“要加強重點領域立法,及時反映黨和國家事業發展要求、人民群眾關切期待,對涉及全面深化改革、推動經濟發展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制定、及時修改”“要堅持問題導向”,加強民生和改革等重點領域立法。 

  啟示一,法治不在書本上,而是在社會生活和社會實踐中。解決問題才是立法的核心和關鍵,也是法治建設的出發點和歸宿點。離開社會生活需要的立法,注定是空中樓閣。要從老百姓關心的重要問題入手,推進民生和改革等重點領域立法。   

  啟示二,增強立法的精準性。在回應性上,及時跟上改革的步伐,貼上社會生活的節奏;在解決矛盾上,善于發現問題,“針對問題立法,立法解決問題”,把迫切需要用立法解決的熱點難點問題作為立法重點,通過立法來明確是非、定分止爭;在預測性上,科學預見客觀事物發展的規律和趨勢,準確把握社情民意,避免走彎路,在立法模式上,走小而精、真管用得路子,使所立之法具有切實的針對性、可行性、可操作性。 

  十一、底線:改革要于法有據 

  習總書記強調,“許多改革舉措涉及現行法律規定,凡屬重大改革要于法有據,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序進行;有的重要改革舉措,需要得到法律授權的,要按法律程序進行”, 

  “要有序推進改革,該中央統一部署的不要搶跑,該盡早推進的不要拖宕,該試點的不要倉促推開,該深入研究后再推進的不要急于求成,該得到法律授權的不要超前推進”,“在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革”,“要實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要。”  

  啟示一,如果說改革開放之初,強調更多的是先破而立,那么新時代,則要更加注重頂層制度設計,取得共識,先立后破。正確處理法律的穩定性與變動性、現實性與前瞻性的關系,努力做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。啟示二,改革要在法治框架下進行,不能以紅頭文件代替法律,更不能以領導人的講話代替法律,改革創新不能突破法律法規的底線,對重要改革創新的事項,應當從立法上及時研究提出解決問題的路徑和辦法,待法律法規制定和修改后再推進改革。 

  十二、措施:加強合法性審查 

  習總書記指出:“憲法與國家前途、人民命運息息相關”,“只要我們切實尊重和有效實施憲法,人民當家作主就有保證,黨和國家事業就能順利發展。反之,如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞,人民權利和自由就無法保證,黨和國家事業就會遭受挫折。”在向黨的十八屆四中全會所做的說明中,習近平總書記再次強調:“必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的頭等大事抓緊抓好,切實在憲法實施和監督上下功夫。” 

  加強對憲法的實施和監督,體現在立法工作中,就是要進行合憲性審查,“把所有規范性文件納入備案審查范圍”。從立法工作看,規范性文件的備案審查,是實現法律體系內在和諧統一的重要保證,是立法工作的必然延伸和重要組成部分。從監督工作看,它是保障憲法法律有效實施的重要舉措,是維護國家法制統一的重要抓手。黨中央明確要求:“一切違反憲法法律的法規規章和規范性文件都必須予以糾正”。 

  啟示:把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件,堅決改變“報而不備、備而不審、審而不決、決而不糾、糾而不改”的情形,做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”,堅決維護法制統一;堅決糾正違反上位法的規范性文件;堅決杜絕“立法放水”。加大督促糾正力度;建立健全審查建議研究處理和反饋機制,推進備案審查的責任化。 

  總之,習近平同志的立法思想,是中國共產黨總結我國多年來法治建設經驗教訓的智慧成果,是在吸收借鑒法治發達國家立法經驗的智慧結晶,對立法工作起到了非常重要的引領作用。新時代,新時期,立良法,促善治,必須認真領會會積極踐行習近平關于立法工作的新思想,推動立法工作上新臺階。 

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